De fraude met EU-gelden is veel omvangrijker dan gedacht.
De fraude met EU-gelden is veel omvangrijker dan gedacht. werd gestart door katertje
Posted 6 maanden 2 weken geleden #60687
Meer dan 90 procent van Europese fraudezaken blijft buiten beeld, zegt Europees Openbaar Ministerie
De fraude met EU-gelden is jarenlang grof onderschat. Volgens het Europees Openbaar Ministerie zou ‘meer dan 90 procent van de vermoedens van fraude’ niet bij de Europese Commissie op de radar staan. OLAF, het antifraudebureau van de Commissie, is in verlegenheid gebracht. De onthullingen komen bovenop jarenlange kritiek op de gebrekkige efficiëntie en onafhankelijkheid van OLAF. Terwijl OLAF en het Europees Openbaar Ministerie moeten samenwerken, zijn ze verwikkeld in een machtsstrijd.
De fraude met EU-gelden is veel omvangrijker dan gedacht. Van ‘meer dan 90 procent’ van vermoedelijke fraude met EU-gelden is de Europese Commissie niet op de hoogte. Dat zegt het Europees Openbaar Ministerie (EOM).
Het EOM werd in 2021 opgericht om misbruik van EU-geld effectiever aan te pakken. De Europese Commissie had al een antifraudedienst: OLAF.
Er is de nodige kritiek op OLAF. De dienst vervolgt niet zelf, maar brengt adviezen over fraudezaken uit aan de lidstaten. Deze adviezen leiden zelden tot daadwerkelijke strafvervolging. Daarnaast zijn er tekenen dat OLAF niet hard genoeg optreedt tegen de Europese Commissie, waar het structureel ook deel van uitmaakt.
Deze problemen heeft het EOM niet: het is onafhankelijker en vervolgt misdrijven rechtstreeks voor nationale rechtbanken.
Toch blijven OLAF en het EOM naast elkaar bestaan. Het is de bedoeling dat de twee instellingen samenwerken. Vooralsnog verloopt dat allesbehalve vlekkeloos.
Als Ville Itälä, Directeur-Generaal van de Europese antifraudedienst OLAF, op 12 oktober de begrotingscontrolecommissie van het Europees Parlement binnen stapt, wordt hij geflankeerd door zes hoge ambtenaren. De rijzige Fin is not amused.
‘Ik moet zeggen dat ik gechoqueerd was,’ zegt hij in staccato Engels. ‘Als we het zo zullen doen, verpest dit het hele idee [van onze samenwerking].’
Itälä is ontstemd over een brief van het Europees Openbaar Ministerie (EOM); een nieuwe organisatie die in 2021 van start ging en die – net als OLAF – misbruik van EU-gelden onderzoekt. Laura Kövesi, de Roemeense topvrouw van het EOM, schrijft dat de Europese Commissie de schaal waarop er met Europees geld gefraudeerd wordt al jarenlang systematisch onderschat.
Volgens Kövesi ‘is het veilig om aan te nemen dat de Commissie voor de oprichting van het EOM niet op de hoogte was van meer dan 90 procent van de vermoedens van fraude tegen de begroting van de EU die door nationale aanklagers werden onderzocht.’
In de brief, die het EOM op verzoek van Follow the Money heeft vrijgegeven, staat dat het in 2022 865 onderzoeken heeft geopend, voor een totaal geschatte schade aan de Europese begroting van ongeveer 5 miljard euro. Dat is een veelvoud van de schade die de lidstaten datzelfde jaar aan de Commissie hebben gemeld: 300 miljoen euro.
Een ontnuchterende vaststelling die grote vraagtekens plaatst bij de resultaten – en de relevantie – van OLAF. Het is de bedoeling dat OLAF en het EOM samenwerken op het gebied van Europese fraudebestrijding. Maar voor Itälä gaat het met die samenwerking de verkeerde kant uit. ‘Ik hoop dat jullie mijn bezorgdheid delen en dit zullen bespreken.’
Europa’s nieuwe sheriff
De Europese fraudewaakhond OLAF viert volgend jaar zijn vijfentwintigste verjaardag. De dienst onderzoekt corruptie en fraude met EU-gelden, zowel binnen de Europese instellingen zelf als in de lidstaten. De onderzoeken van OLAF zijn administratief van aard. De dienst brengt adviezen uit die lidstaten kunnen gebruiken bij een eventuele vervolging.
Dit is gelijk een van OLAF’s grootste beperkingen: de waakhond heeft geen tanden. In de meeste lidstaten hebben de rapporten van OLAF nauwelijks meer bewijskracht dan pakweg een persartikel. Bovendien mag OLAF zelf geen telefoontaps of bankonderzoeken uitvoeren.
‘Het systeem is niet geweldig ontworpen’, zegt Daniel Freund die voor de Duitse groenen zetelt in de begrotingscontrolecommissie van het Europees Parlement. ‘Als je eerst iemand laat onderzoeken die geen huiszoekingsbevel kan krijgen, gaat bij de verdachte een alarm af. Tegen de tijd dat de aanklager en de politie verschijnen, is het bewijsmateriaal verdwenen.’
In 2019 concludeerde de Europese Rekenkamer dat de ‘inherente tekortkomingen’ van het Europese systeem van fraudeonderzoek ‘een doeltreffende preventie van fraude’ in de weg staan. De onderzoeken van OLAF duren te lang en de resultaten zijn te zwak om in de rechtbank als bewijs te gebruiken, zegt de rekenkamer.
Deze tekortkomingen waren reden voor de Europese Commissie om een echt Europees Openbaar Ministerie op te richten. Het EOM ging in 2021 in Luxemburg van start. Onder leiding van Laura Kövesi onderzoekt de dienst niet alleen fraude met EU-gelden, maar vervolgt ze die ook.
EEN VLIEGENDE START
Het is nog vroeg om de resultaten van het EOM te beoordelen, maar de instelling heeft alleszins een vliegende start genomen. In zijn eerste volledige jaar (2022) opende het, met een begroting van 51,2 miljoen euro, 865 onderzoeken. OLAF opende in 2022 192 onderzoeken. Hoewel al 35 van 45 voorziene OLAF medewerkers de overstap maakten naar het EOM, bleef OLAF’s budget in 2022 (licht) toenemen tot 61,6 miljoen euro.
Waar bij OLAF de beslissingen genomen worden door Europese Commissie-ambtenaren, bestaat het EOM uit nationale aanklagers van 22 lidstaten. Zij kunnen geldig bewijsmateriaal verzamelen en misdrijven rechtstreeks voor nationale rechtbanken vervolgen.
De nieuwe instelling kan daardoor in strafzaken veel doortastender optreden dan OLAF met zijn niet-bindende aanbevelingen. Kövesi zelf wordt in de media neergezet als een ‘onomkoopbare corruptiejager’ en de nieuwe ‘sheriff van Europa’.
Dat die sheriff nu schrijft dat OLAF de afgelopen twee decennia slechts het puntje van de fraude-ijsberg die ze moest bestrijden zag, steekt bij Itälä. Hij wijst de leden van de begrotingscontrolecommissie erop dat OLAF niet in kopie stond van Kövesi’s brief, die gericht was aan de secretaris-generaal van de Commissie.
Waakhond zonder tanden
De afgelopen jaren leidden de rapporten van OLAF tot een terugvordering van ongeveer 30 procent van de schade aan de Europese begroting. Mikuláš Peksa, die voor de Tsjechische Piratenpartij in het Europarlement zetelt, noemde dat resultaat al ‘verschrikkelijk’. Maar die 30 procent is gebaseerd op de gebrekkige schattingen van de Commissie. Als 90 procent van de fraudezaken al die tijd onopgemerkt bleef, zou dat dichter bij 3 procent liggen.
Ook onder burgers heerst onvrede over de Europese aanpak van fraude. Uit een peiling die het Parlement in de lente liet afnemen, bleek dat fraudebestrijding het aspect van de Europese democratie is waar het kleinste aantal EU-burgers tevreden over is (35 procent).
Tegelijkertijd is het belang van effectieve fraudebestrijding groter dan ooit. Met het coronaherstelfonds heeft de EU haar begroting bijna verdubbeld – en de toetreding van notoir corrupte landen als Oekraïne, Moldavië en Albanië is in een stroomversnelling geraakt. De Europese Commissie becijferde onlangs dat als Oekraïne vandaag zou toetreden, het recht zou hebben op 186 miljard euro subsidies. Kövesi plaatste met haar brief dan ook een bom onder de huidige fraudebestrijdingspraktijk in de EU.
De afgelopen jaren hebben de onderzoeken van OLAF amper tot vervolgingen – laat staan veroordelingen – geleid. Voor de komst van het Europees Openbaar Ministerie was het aan nationale aanklagers om vervolg te geven aan de rapporten van de Europese fraudedienst. Maar die deden dat zelden.
Het werk van de speurders van OLAF verdwijnt maar al te vaak in de vergetelheid
Van de minstens tien aanbevelingen die OLAF tussen 2016 en 2022 aan het Nederlandse Openbaar Ministerie deed, leidde er geen enkele tot vervolging. Volgens het OM is dat vooral te wijten aan de ‘haalbaarheid, de ouderdom van de zaken en of de feiten nog recent genoeg zijn om een zaak te starten.’
Neem de zaak van het Nederlands bergingsbedrijf Mammoet Salvage. Dat won in 2010 een Europees contract van 20 miljoen euro voor de berging van 57 scheepswrakken aan de kust van Mauritanië.
Tien jaar later concludeerde OLAF dat Mammoet in Mauretanië twee ambtenaren zou hebben omgekocht om het contract binnen te halen. ‘Dit succesvolle onderzoek toont ongetwijfeld het belang van het werk van OLAF aan,’ liet OLAF-baas Itälä destijds optekenen in het persbericht.
Maar toen OLAF het OM vroeg om Mammoet voor de strafrechter te slepen, kreeg het zoals wel vaker nul op het rekest. Daarover zegt het OM: 'We hebben de bewijslast onvoldoende rond gekregen’.
Nederland is de slechtste leerling van de Europese klas, blijkt uit de jaarrapporten van OLAF, maar andere landen scoren niet veel beter. Uit de 270 aanbevelingen die de laatste vijf jaar uit Brussel naar de lidstaten vertrokken, registreerde OLAF op het einde van 2022 slechts 33 vervolgingen (12 procent).
OLAF blaft ook niet
Dat de Europese fraudewaakhond geen tanden heeft is een pijnlijke vaststelling. Maar het probleem met OLAF is niet enkel dat de waakhond niet doorbijt. OLAF blaft ook niet.
Dat nationale aanklagers geen gevolg geven aan zaken die OLAF aandraagt, heeft volgens een woordvoerder van het Belgische OM te maken met de werkwijze van OLAF, maar ook met ‘de noodzakelijke prioriteiten bij de toewijzing van justitiële middelen.’ EU fraudedossiers liggen, met andere woorden, vaak onderaan de stapel.
Door beter te communiceren over zijn zaken zou OLAF de druk kunnen opvoeren om ze niet te laten verkommeren. Maar als het al een persbericht uitstuurt, haalt OLAF er systematisch de namen van verdachte personen of bedrijven uit – zelfs als de media al met naam en toenaam over de bewuste feiten hebben bericht. Daardoor verdwijnt het weliswaar trage, maar vaak degelijke werk van de speurders van OLAF, al te vaak in de vergetelheid.
OLAF zegt in een reactie dat het vrijgeven van informatie over de identiteit van betrokkenen het risico zou verhogen dat nationale aanklagers geen gevolg geven aan hun onderzoeken, en dat het de rechten van verdediging van de betrokkenen zou kunnen schaden.
OLAF’s stilzwijgen valt vooral op in dossiers waarbij ambtenaren van de Europese Commissie betrokken zijn. Follow the Money volgde drie van zulke corruptiezaken die OLAF de afgelopen tien jaar heeft onderzocht. In geen van de zaken communiceerde de antifraudedienst naar de buitenwereld over de betrokkenheid van de ambtenaren: zelfs niet nadat het zijn onderzoek had afgerond.
In een Griekse fraudezaak rond de promotie van Europese landbouwproducten ging OLAF in zijn jaarrapport van 2018 bijvoorbeeld wel uitgebreid in op zijn eigen doortastende optreden, maar vermeldde de dienst niet dat er twee Commissie-ambtenaren verdacht werden in de zaak – een essentieel onderdeel. Het Belgische OM vervolgde het tweetal, maar de rechtbank verklaarde de feiten begin dit jaar verjaard. Geen van beide ambtenaren werd (tot nog toe) ontslagen bij de Commissie.
Ondanks overdonderend bewijsmateriaal – inclusief foto’s van een ambtenaar die een enveloppe met geld ontvangt – eindigde de zaak dus met een sisser. Geen sterk signaal richting andere EU-ambtenaren die in de verleiding komen om steekpenningen te aanvaarden. En evenmin geruststellend voor de Europese belastingbetaler die het salaris en pensioen van de betrokken ambtenaren blijft doorbetalen.
Onafhankelijk?
Hoewel OLAF volgens de wet zijn onderzoeken ‘in volledige onafhankelijkheid’ moet voeren, is de dienst feitelijk een afdeling van de Europese Commissie – de belangrijkste EU instelling die de dienst moet controleren.
OLAF’s verwevenheid met de Commissie werd door de jaren heen als een handicap gezien in interne onderzoeken. Oostenrijks Europarlementslid Herbert Bösch schreef in een rapport in 2003 al dat het ‘onhoudbaar’ was dat de antifraudedienst deel bleef uitmaken van de Commissie. OLAF’s activiteiten vereisen ‘de hoogste graad van onafhankelijkheid’, voegde hij eraan toe.
‘Je kunt geen slager hebben die zijn eigen vlees keurt’
Rechtenprofessor Helen Xanthaki van de University College London schreef in 2010: ‘Ik ben niet de enige die het moeilijk vindt om te accepteren dat OLAF echt onpartijdig kan zijn, en dat geldt zeker voor interne onderzoeken waarbij de Commissie betrokken is.’
OLAF werd op 28 april 1999 opgericht omdat zijn voorganger – UCLAF – nog minder onafhankelijk was. Dit leidde tot de nodige schandalen. Zo nam de Franse Eurocommissaris Edith Cresson in de jaren 90 haar tandarts aan als hoogbetaalde adviseur voor HIV/aids, een onderwerp waar hij niets van af wist. De affaire leidde tot de val van de Europese Commissie onder leiding van de Luxemburger Jacques Santer.
DOSSIER
BUREAU BRUSSEL
Samen met journalisten uit heel Europa controleren we de macht in Brussel.
Jan Mulder, die in die tijd voor de VVD zetelde in de begrotingscontrolecommissie van het Europees Parlement, herinnert zich nog levendig een tweede schandaal uit die tijd, toen een gevoelig dossier van UCLAF spoorloos verdween. Men vermoedde dat het dossier toenmalig Commissievoorzitter Jacques Delors in de problemen kon brengen.
‘Je kunt geen slager hebben die zijn eigen vlees keurt,’ vertelt de inmiddels gepensioneerde Mulder over hoe UCLAF werd geacht de Commissie te controleren.
De twee schandalen leidden ertoe dat UCLAF werd vervangen door een onafhankelijkere waakhond: OLAF. Toch werd de nieuwe dienst niet echt onafhankelijk. OLAF bleef een Directoraat-Generaal van de Commissie. Een belangrijke reden zou zijn dat de ambtenaren van UCLAF zo hun salarisschalen en opgebouwde pensioenrechten konden behouden. De voornaamste garantie voor onafhankelijkheid was dat de jonge instelling onder controle stond van een vijfkoppig comité van toezicht. Volgens Jan Mulder – die van 2017 tot 2022 voorzitter was van dit toezichtscomité – was deze opzet politiek ‘het maximaal haalbare’.
Maar ook het toezichtscomité bleef lang een tandeloze tijger. Mulder vertelt hoe het comité voor zijn komst een ‘jarenlange strijd’ voerde met OLAF omdat de dienst weigerde dossiers met hen te delen.
Met het EOM heeft de EU voor het eerst een onafhankelijke fraude-opsporingsinstantie, met de daarbij behorende bevoegdheden en het mandaat om zaken niet alleen aan te dragen, maar ook te vervolgen.
Dit roept de vraag op: wat is de toekomst van OLAF en de kleine vijfhonderd ambtenaren die er werkzaam zijn?
Moeizame samenwerking
OLAF heeft een breder mandaat dan het EOM, omdat het ook buiten de criminele sfeer onderzoek doet. In de vijf lidstaten die niet meedoen met het EOM (waaronder Hongarije en Polen) kan OLAF wel nog steeds fraude onderzoeken.
Het is de bedoeling dat de twee instanties samenwerken. Het regelgevende kader rond OLAF is eind 2020 aangepast ‘om de weg te effenen naar een vlotte samenwerking met het nieuw Europees Openbaar Ministerie’.
Maar die samenwerking verloopt vooralsnog allesbehalve gesmeerd. Getuige de brief van het EOM en Itälä’s reactie, zijn beide instellingen in een heuse machtsstrijd verwikkeld. De positieve media-aandacht voor het EOM steekt OLAF de ogen uit, vertelt een Europarlementslid. In een interview met Politico in maart vroeg Kövesi om meer middelen voor haar EOM. Tegelijk merkte ze op dat ze wel heel weinig meldingen binnenkrijgt van OLAF.
De potentiële impact van het EOM betekent echter ook een meer fundamentele bedreiging voor OLAF, dat jarenlang koning was in het land der blinden. Nu het EOM om meer geld vraagt, komt ook het budget van OLAF in het vizier.
‘De EU is veel te gierig is als het gaat om het opsporen van fraude en corruptie’
Vooralsnog lijkt OLAF zich nog geen zorgen te hoeven maken over zijn voortbestaan. Binnenkort vinden de jaarlijkse begrotingsonderhandelingen plaats. De Commissie wil OLAF’s budget opvoeren van 63,5 miljoen in 2023 tot 67,2 miljoen euro in 2024. De lidstaten en het parlement hebben al aangegeven hiermee akkoord te zullen gaan.
Tegelijk stelt de Commissie voor het budget van het EOM op te trekken tot 64,3 miljoen euro. De lidstaten gaan akkoord, het parlement pleit zelfs voor een verdere verhoging met 17 miljoen euro. Het Europees Parlement en de lidstaten hebben tot 13 november om de belangrijkste knopen door te hakken voor de begroting van 2024.
Franklin Dehousse, een professor aan de Universiteit van Luik die tussen 2003 en 2016 rechter was bij het Europees Gerecht in Luxemburg, is kritisch over deze voorgenomen uitbreiding. ‘De moeilijkheid is dat de EU altijd nieuwe publieke banen creëert, maar nooit rationaliseert,’ zegt hij.
Daniel Freund van de Duitse groenen vindt dat er juist meer middelen moeten gaan naar fraudebestrijding, des te meer omdat er na de oprichting van het EU herstelfonds 750 miljard euro extra uitgaven moeten worden gecontroleerd.
Freund zegt dat een hervorming zich opdringt, en heeft een duidelijke voorkeur waar het geld dan naartoe moet. ‘De EU is veel te gierig is als het gaat om het opsporen van fraude en corruptie. Maar als ik kon beslissen waar een extra medewerker naartoe gaat, zou ik elke keer het EOM verkiezen boven OLAF,’ zegt hij.
De Fin Petri Sarvamaa, die voor de Europese Volkspartij zetelt in het Europarlement, vindt dat het werk tussen OLAF en het EOM duidelijk afgebakend moet zijn. ‘Aan een concurrentiestrijd tussen OLAF en het EOM hebben we nu geen behoefte,’ zegt hij.
Voormalig voorzitter van de Begrotingscontrolecommissue Ingeborg Gräßle pleit voor een fusie: ‘OLAF beschikt over briljante onderzoekers en een unieke, langdurige ervaring in de lidstaten. OLAF moet worden samengevoegd met het EOM. Het hoofddoel van alle onderzoeken zou moeten zijn om te ontdekken wat er is gebeurd en om tot veroordelingen te komen.’
REACTIE OLAF
De persdienst van OLAF wijst erop dat het doen van criminele onderzoeken en aanbevelingen aan justitie slechts ‘een fractie’ uitmaakt van het werk van de antifraudedienst. ‘OLAF is geen crimineel agentschap. Naast ons advies aan justitie, doen we ook financiële, administratieve en disciplinaire/tuchtrechtelijke aanbevelingen.’
‘OLAF is ook actief op het gebied van fraudepreventie, bij het ontwikkelen en analyseren van fraudebestrijdingsbeleid, bij het ondersteunen van nationale autoriteiten in en buiten de EU, bij het geven van opleidingen over fraudebestrijdingszaken en bij het beheren van het fraudebestrijdingsprogramma van de Unie,’ zegt een woordvoerder.
‘Deze activiteiten zijn soms moeilijker te kwantificeren, maar hebben grote gevolgen voor de EU en haar burgers. Wij zijn van mening dat als u een overzicht wilt geven van OLAF en zijn werk, het opnemen van dergelijke elementen een vollediger beeld zou geven.’
Ondanks zijn vele manco’s slaagt het fraudebureau er af en toe ook in om grote bedragen binnen te halen. Begin dit jaar betaalde de Britse overheid, na een onderzoek van OLAF, de EU meer dan 2,5 miljard euro nadat een crimineel netwerk Chinese importwaren (voornamelijk textiel en schoeisel) systematisch had ondergewaardeerd om minder invoerheffingen en BTW te betalen. Die ene zaak was een unicum in OLAF’s geschiedenis, maar maakt natuurlijk veel goed. BTW inkomsten gaan wel voor het overgrote deel naar de lidstaten, slechts een fractie is voor de Europese begroting.
LEES VERDER
www.ftm.nl/artikelen/profiel-olaf?utm_so...campaign=ProfielOlaf
----
OLAF en EOM, uitsluitend onderzoek, geen bestraffing. Terwijl de uitvoerende macht, EC annex de ER, met steeds meer miljarden jongleert. Dat is Ursula haar lang leven.
En de burgers, die zijn, hoe zullen we dat zeggen, nog minder dan 'quantité négligeable'.
De fraude met EU-gelden is jarenlang grof onderschat. Volgens het Europees Openbaar Ministerie zou ‘meer dan 90 procent van de vermoedens van fraude’ niet bij de Europese Commissie op de radar staan. OLAF, het antifraudebureau van de Commissie, is in verlegenheid gebracht. De onthullingen komen bovenop jarenlange kritiek op de gebrekkige efficiëntie en onafhankelijkheid van OLAF. Terwijl OLAF en het Europees Openbaar Ministerie moeten samenwerken, zijn ze verwikkeld in een machtsstrijd.
De fraude met EU-gelden is veel omvangrijker dan gedacht. Van ‘meer dan 90 procent’ van vermoedelijke fraude met EU-gelden is de Europese Commissie niet op de hoogte. Dat zegt het Europees Openbaar Ministerie (EOM).
Het EOM werd in 2021 opgericht om misbruik van EU-geld effectiever aan te pakken. De Europese Commissie had al een antifraudedienst: OLAF.
Er is de nodige kritiek op OLAF. De dienst vervolgt niet zelf, maar brengt adviezen over fraudezaken uit aan de lidstaten. Deze adviezen leiden zelden tot daadwerkelijke strafvervolging. Daarnaast zijn er tekenen dat OLAF niet hard genoeg optreedt tegen de Europese Commissie, waar het structureel ook deel van uitmaakt.
Deze problemen heeft het EOM niet: het is onafhankelijker en vervolgt misdrijven rechtstreeks voor nationale rechtbanken.
Toch blijven OLAF en het EOM naast elkaar bestaan. Het is de bedoeling dat de twee instellingen samenwerken. Vooralsnog verloopt dat allesbehalve vlekkeloos.
Als Ville Itälä, Directeur-Generaal van de Europese antifraudedienst OLAF, op 12 oktober de begrotingscontrolecommissie van het Europees Parlement binnen stapt, wordt hij geflankeerd door zes hoge ambtenaren. De rijzige Fin is not amused.
‘Ik moet zeggen dat ik gechoqueerd was,’ zegt hij in staccato Engels. ‘Als we het zo zullen doen, verpest dit het hele idee [van onze samenwerking].’
Itälä is ontstemd over een brief van het Europees Openbaar Ministerie (EOM); een nieuwe organisatie die in 2021 van start ging en die – net als OLAF – misbruik van EU-gelden onderzoekt. Laura Kövesi, de Roemeense topvrouw van het EOM, schrijft dat de Europese Commissie de schaal waarop er met Europees geld gefraudeerd wordt al jarenlang systematisch onderschat.
Volgens Kövesi ‘is het veilig om aan te nemen dat de Commissie voor de oprichting van het EOM niet op de hoogte was van meer dan 90 procent van de vermoedens van fraude tegen de begroting van de EU die door nationale aanklagers werden onderzocht.’
In de brief, die het EOM op verzoek van Follow the Money heeft vrijgegeven, staat dat het in 2022 865 onderzoeken heeft geopend, voor een totaal geschatte schade aan de Europese begroting van ongeveer 5 miljard euro. Dat is een veelvoud van de schade die de lidstaten datzelfde jaar aan de Commissie hebben gemeld: 300 miljoen euro.
Een ontnuchterende vaststelling die grote vraagtekens plaatst bij de resultaten – en de relevantie – van OLAF. Het is de bedoeling dat OLAF en het EOM samenwerken op het gebied van Europese fraudebestrijding. Maar voor Itälä gaat het met die samenwerking de verkeerde kant uit. ‘Ik hoop dat jullie mijn bezorgdheid delen en dit zullen bespreken.’
Europa’s nieuwe sheriff
De Europese fraudewaakhond OLAF viert volgend jaar zijn vijfentwintigste verjaardag. De dienst onderzoekt corruptie en fraude met EU-gelden, zowel binnen de Europese instellingen zelf als in de lidstaten. De onderzoeken van OLAF zijn administratief van aard. De dienst brengt adviezen uit die lidstaten kunnen gebruiken bij een eventuele vervolging.
Dit is gelijk een van OLAF’s grootste beperkingen: de waakhond heeft geen tanden. In de meeste lidstaten hebben de rapporten van OLAF nauwelijks meer bewijskracht dan pakweg een persartikel. Bovendien mag OLAF zelf geen telefoontaps of bankonderzoeken uitvoeren.
‘Het systeem is niet geweldig ontworpen’, zegt Daniel Freund die voor de Duitse groenen zetelt in de begrotingscontrolecommissie van het Europees Parlement. ‘Als je eerst iemand laat onderzoeken die geen huiszoekingsbevel kan krijgen, gaat bij de verdachte een alarm af. Tegen de tijd dat de aanklager en de politie verschijnen, is het bewijsmateriaal verdwenen.’
In 2019 concludeerde de Europese Rekenkamer dat de ‘inherente tekortkomingen’ van het Europese systeem van fraudeonderzoek ‘een doeltreffende preventie van fraude’ in de weg staan. De onderzoeken van OLAF duren te lang en de resultaten zijn te zwak om in de rechtbank als bewijs te gebruiken, zegt de rekenkamer.
Deze tekortkomingen waren reden voor de Europese Commissie om een echt Europees Openbaar Ministerie op te richten. Het EOM ging in 2021 in Luxemburg van start. Onder leiding van Laura Kövesi onderzoekt de dienst niet alleen fraude met EU-gelden, maar vervolgt ze die ook.
EEN VLIEGENDE START
Het is nog vroeg om de resultaten van het EOM te beoordelen, maar de instelling heeft alleszins een vliegende start genomen. In zijn eerste volledige jaar (2022) opende het, met een begroting van 51,2 miljoen euro, 865 onderzoeken. OLAF opende in 2022 192 onderzoeken. Hoewel al 35 van 45 voorziene OLAF medewerkers de overstap maakten naar het EOM, bleef OLAF’s budget in 2022 (licht) toenemen tot 61,6 miljoen euro.
Waar bij OLAF de beslissingen genomen worden door Europese Commissie-ambtenaren, bestaat het EOM uit nationale aanklagers van 22 lidstaten. Zij kunnen geldig bewijsmateriaal verzamelen en misdrijven rechtstreeks voor nationale rechtbanken vervolgen.
De nieuwe instelling kan daardoor in strafzaken veel doortastender optreden dan OLAF met zijn niet-bindende aanbevelingen. Kövesi zelf wordt in de media neergezet als een ‘onomkoopbare corruptiejager’ en de nieuwe ‘sheriff van Europa’.
Dat die sheriff nu schrijft dat OLAF de afgelopen twee decennia slechts het puntje van de fraude-ijsberg die ze moest bestrijden zag, steekt bij Itälä. Hij wijst de leden van de begrotingscontrolecommissie erop dat OLAF niet in kopie stond van Kövesi’s brief, die gericht was aan de secretaris-generaal van de Commissie.
Waakhond zonder tanden
De afgelopen jaren leidden de rapporten van OLAF tot een terugvordering van ongeveer 30 procent van de schade aan de Europese begroting. Mikuláš Peksa, die voor de Tsjechische Piratenpartij in het Europarlement zetelt, noemde dat resultaat al ‘verschrikkelijk’. Maar die 30 procent is gebaseerd op de gebrekkige schattingen van de Commissie. Als 90 procent van de fraudezaken al die tijd onopgemerkt bleef, zou dat dichter bij 3 procent liggen.
Ook onder burgers heerst onvrede over de Europese aanpak van fraude. Uit een peiling die het Parlement in de lente liet afnemen, bleek dat fraudebestrijding het aspect van de Europese democratie is waar het kleinste aantal EU-burgers tevreden over is (35 procent).
Tegelijkertijd is het belang van effectieve fraudebestrijding groter dan ooit. Met het coronaherstelfonds heeft de EU haar begroting bijna verdubbeld – en de toetreding van notoir corrupte landen als Oekraïne, Moldavië en Albanië is in een stroomversnelling geraakt. De Europese Commissie becijferde onlangs dat als Oekraïne vandaag zou toetreden, het recht zou hebben op 186 miljard euro subsidies. Kövesi plaatste met haar brief dan ook een bom onder de huidige fraudebestrijdingspraktijk in de EU.
De afgelopen jaren hebben de onderzoeken van OLAF amper tot vervolgingen – laat staan veroordelingen – geleid. Voor de komst van het Europees Openbaar Ministerie was het aan nationale aanklagers om vervolg te geven aan de rapporten van de Europese fraudedienst. Maar die deden dat zelden.
Het werk van de speurders van OLAF verdwijnt maar al te vaak in de vergetelheid
Van de minstens tien aanbevelingen die OLAF tussen 2016 en 2022 aan het Nederlandse Openbaar Ministerie deed, leidde er geen enkele tot vervolging. Volgens het OM is dat vooral te wijten aan de ‘haalbaarheid, de ouderdom van de zaken en of de feiten nog recent genoeg zijn om een zaak te starten.’
Neem de zaak van het Nederlands bergingsbedrijf Mammoet Salvage. Dat won in 2010 een Europees contract van 20 miljoen euro voor de berging van 57 scheepswrakken aan de kust van Mauritanië.
Tien jaar later concludeerde OLAF dat Mammoet in Mauretanië twee ambtenaren zou hebben omgekocht om het contract binnen te halen. ‘Dit succesvolle onderzoek toont ongetwijfeld het belang van het werk van OLAF aan,’ liet OLAF-baas Itälä destijds optekenen in het persbericht.
Maar toen OLAF het OM vroeg om Mammoet voor de strafrechter te slepen, kreeg het zoals wel vaker nul op het rekest. Daarover zegt het OM: 'We hebben de bewijslast onvoldoende rond gekregen’.
Nederland is de slechtste leerling van de Europese klas, blijkt uit de jaarrapporten van OLAF, maar andere landen scoren niet veel beter. Uit de 270 aanbevelingen die de laatste vijf jaar uit Brussel naar de lidstaten vertrokken, registreerde OLAF op het einde van 2022 slechts 33 vervolgingen (12 procent).
OLAF blaft ook niet
Dat de Europese fraudewaakhond geen tanden heeft is een pijnlijke vaststelling. Maar het probleem met OLAF is niet enkel dat de waakhond niet doorbijt. OLAF blaft ook niet.
Dat nationale aanklagers geen gevolg geven aan zaken die OLAF aandraagt, heeft volgens een woordvoerder van het Belgische OM te maken met de werkwijze van OLAF, maar ook met ‘de noodzakelijke prioriteiten bij de toewijzing van justitiële middelen.’ EU fraudedossiers liggen, met andere woorden, vaak onderaan de stapel.
Door beter te communiceren over zijn zaken zou OLAF de druk kunnen opvoeren om ze niet te laten verkommeren. Maar als het al een persbericht uitstuurt, haalt OLAF er systematisch de namen van verdachte personen of bedrijven uit – zelfs als de media al met naam en toenaam over de bewuste feiten hebben bericht. Daardoor verdwijnt het weliswaar trage, maar vaak degelijke werk van de speurders van OLAF, al te vaak in de vergetelheid.
OLAF zegt in een reactie dat het vrijgeven van informatie over de identiteit van betrokkenen het risico zou verhogen dat nationale aanklagers geen gevolg geven aan hun onderzoeken, en dat het de rechten van verdediging van de betrokkenen zou kunnen schaden.
OLAF’s stilzwijgen valt vooral op in dossiers waarbij ambtenaren van de Europese Commissie betrokken zijn. Follow the Money volgde drie van zulke corruptiezaken die OLAF de afgelopen tien jaar heeft onderzocht. In geen van de zaken communiceerde de antifraudedienst naar de buitenwereld over de betrokkenheid van de ambtenaren: zelfs niet nadat het zijn onderzoek had afgerond.
In een Griekse fraudezaak rond de promotie van Europese landbouwproducten ging OLAF in zijn jaarrapport van 2018 bijvoorbeeld wel uitgebreid in op zijn eigen doortastende optreden, maar vermeldde de dienst niet dat er twee Commissie-ambtenaren verdacht werden in de zaak – een essentieel onderdeel. Het Belgische OM vervolgde het tweetal, maar de rechtbank verklaarde de feiten begin dit jaar verjaard. Geen van beide ambtenaren werd (tot nog toe) ontslagen bij de Commissie.
Ondanks overdonderend bewijsmateriaal – inclusief foto’s van een ambtenaar die een enveloppe met geld ontvangt – eindigde de zaak dus met een sisser. Geen sterk signaal richting andere EU-ambtenaren die in de verleiding komen om steekpenningen te aanvaarden. En evenmin geruststellend voor de Europese belastingbetaler die het salaris en pensioen van de betrokken ambtenaren blijft doorbetalen.
Onafhankelijk?
Hoewel OLAF volgens de wet zijn onderzoeken ‘in volledige onafhankelijkheid’ moet voeren, is de dienst feitelijk een afdeling van de Europese Commissie – de belangrijkste EU instelling die de dienst moet controleren.
OLAF’s verwevenheid met de Commissie werd door de jaren heen als een handicap gezien in interne onderzoeken. Oostenrijks Europarlementslid Herbert Bösch schreef in een rapport in 2003 al dat het ‘onhoudbaar’ was dat de antifraudedienst deel bleef uitmaken van de Commissie. OLAF’s activiteiten vereisen ‘de hoogste graad van onafhankelijkheid’, voegde hij eraan toe.
‘Je kunt geen slager hebben die zijn eigen vlees keurt’
Rechtenprofessor Helen Xanthaki van de University College London schreef in 2010: ‘Ik ben niet de enige die het moeilijk vindt om te accepteren dat OLAF echt onpartijdig kan zijn, en dat geldt zeker voor interne onderzoeken waarbij de Commissie betrokken is.’
OLAF werd op 28 april 1999 opgericht omdat zijn voorganger – UCLAF – nog minder onafhankelijk was. Dit leidde tot de nodige schandalen. Zo nam de Franse Eurocommissaris Edith Cresson in de jaren 90 haar tandarts aan als hoogbetaalde adviseur voor HIV/aids, een onderwerp waar hij niets van af wist. De affaire leidde tot de val van de Europese Commissie onder leiding van de Luxemburger Jacques Santer.
DOSSIER
BUREAU BRUSSEL
Samen met journalisten uit heel Europa controleren we de macht in Brussel.
Jan Mulder, die in die tijd voor de VVD zetelde in de begrotingscontrolecommissie van het Europees Parlement, herinnert zich nog levendig een tweede schandaal uit die tijd, toen een gevoelig dossier van UCLAF spoorloos verdween. Men vermoedde dat het dossier toenmalig Commissievoorzitter Jacques Delors in de problemen kon brengen.
‘Je kunt geen slager hebben die zijn eigen vlees keurt,’ vertelt de inmiddels gepensioneerde Mulder over hoe UCLAF werd geacht de Commissie te controleren.
De twee schandalen leidden ertoe dat UCLAF werd vervangen door een onafhankelijkere waakhond: OLAF. Toch werd de nieuwe dienst niet echt onafhankelijk. OLAF bleef een Directoraat-Generaal van de Commissie. Een belangrijke reden zou zijn dat de ambtenaren van UCLAF zo hun salarisschalen en opgebouwde pensioenrechten konden behouden. De voornaamste garantie voor onafhankelijkheid was dat de jonge instelling onder controle stond van een vijfkoppig comité van toezicht. Volgens Jan Mulder – die van 2017 tot 2022 voorzitter was van dit toezichtscomité – was deze opzet politiek ‘het maximaal haalbare’.
Maar ook het toezichtscomité bleef lang een tandeloze tijger. Mulder vertelt hoe het comité voor zijn komst een ‘jarenlange strijd’ voerde met OLAF omdat de dienst weigerde dossiers met hen te delen.
Met het EOM heeft de EU voor het eerst een onafhankelijke fraude-opsporingsinstantie, met de daarbij behorende bevoegdheden en het mandaat om zaken niet alleen aan te dragen, maar ook te vervolgen.
Dit roept de vraag op: wat is de toekomst van OLAF en de kleine vijfhonderd ambtenaren die er werkzaam zijn?
Moeizame samenwerking
OLAF heeft een breder mandaat dan het EOM, omdat het ook buiten de criminele sfeer onderzoek doet. In de vijf lidstaten die niet meedoen met het EOM (waaronder Hongarije en Polen) kan OLAF wel nog steeds fraude onderzoeken.
Het is de bedoeling dat de twee instanties samenwerken. Het regelgevende kader rond OLAF is eind 2020 aangepast ‘om de weg te effenen naar een vlotte samenwerking met het nieuw Europees Openbaar Ministerie’.
Maar die samenwerking verloopt vooralsnog allesbehalve gesmeerd. Getuige de brief van het EOM en Itälä’s reactie, zijn beide instellingen in een heuse machtsstrijd verwikkeld. De positieve media-aandacht voor het EOM steekt OLAF de ogen uit, vertelt een Europarlementslid. In een interview met Politico in maart vroeg Kövesi om meer middelen voor haar EOM. Tegelijk merkte ze op dat ze wel heel weinig meldingen binnenkrijgt van OLAF.
De potentiële impact van het EOM betekent echter ook een meer fundamentele bedreiging voor OLAF, dat jarenlang koning was in het land der blinden. Nu het EOM om meer geld vraagt, komt ook het budget van OLAF in het vizier.
‘De EU is veel te gierig is als het gaat om het opsporen van fraude en corruptie’
Vooralsnog lijkt OLAF zich nog geen zorgen te hoeven maken over zijn voortbestaan. Binnenkort vinden de jaarlijkse begrotingsonderhandelingen plaats. De Commissie wil OLAF’s budget opvoeren van 63,5 miljoen in 2023 tot 67,2 miljoen euro in 2024. De lidstaten en het parlement hebben al aangegeven hiermee akkoord te zullen gaan.
Tegelijk stelt de Commissie voor het budget van het EOM op te trekken tot 64,3 miljoen euro. De lidstaten gaan akkoord, het parlement pleit zelfs voor een verdere verhoging met 17 miljoen euro. Het Europees Parlement en de lidstaten hebben tot 13 november om de belangrijkste knopen door te hakken voor de begroting van 2024.
Franklin Dehousse, een professor aan de Universiteit van Luik die tussen 2003 en 2016 rechter was bij het Europees Gerecht in Luxemburg, is kritisch over deze voorgenomen uitbreiding. ‘De moeilijkheid is dat de EU altijd nieuwe publieke banen creëert, maar nooit rationaliseert,’ zegt hij.
Daniel Freund van de Duitse groenen vindt dat er juist meer middelen moeten gaan naar fraudebestrijding, des te meer omdat er na de oprichting van het EU herstelfonds 750 miljard euro extra uitgaven moeten worden gecontroleerd.
Freund zegt dat een hervorming zich opdringt, en heeft een duidelijke voorkeur waar het geld dan naartoe moet. ‘De EU is veel te gierig is als het gaat om het opsporen van fraude en corruptie. Maar als ik kon beslissen waar een extra medewerker naartoe gaat, zou ik elke keer het EOM verkiezen boven OLAF,’ zegt hij.
De Fin Petri Sarvamaa, die voor de Europese Volkspartij zetelt in het Europarlement, vindt dat het werk tussen OLAF en het EOM duidelijk afgebakend moet zijn. ‘Aan een concurrentiestrijd tussen OLAF en het EOM hebben we nu geen behoefte,’ zegt hij.
Voormalig voorzitter van de Begrotingscontrolecommissue Ingeborg Gräßle pleit voor een fusie: ‘OLAF beschikt over briljante onderzoekers en een unieke, langdurige ervaring in de lidstaten. OLAF moet worden samengevoegd met het EOM. Het hoofddoel van alle onderzoeken zou moeten zijn om te ontdekken wat er is gebeurd en om tot veroordelingen te komen.’
REACTIE OLAF
De persdienst van OLAF wijst erop dat het doen van criminele onderzoeken en aanbevelingen aan justitie slechts ‘een fractie’ uitmaakt van het werk van de antifraudedienst. ‘OLAF is geen crimineel agentschap. Naast ons advies aan justitie, doen we ook financiële, administratieve en disciplinaire/tuchtrechtelijke aanbevelingen.’
‘OLAF is ook actief op het gebied van fraudepreventie, bij het ontwikkelen en analyseren van fraudebestrijdingsbeleid, bij het ondersteunen van nationale autoriteiten in en buiten de EU, bij het geven van opleidingen over fraudebestrijdingszaken en bij het beheren van het fraudebestrijdingsprogramma van de Unie,’ zegt een woordvoerder.
‘Deze activiteiten zijn soms moeilijker te kwantificeren, maar hebben grote gevolgen voor de EU en haar burgers. Wij zijn van mening dat als u een overzicht wilt geven van OLAF en zijn werk, het opnemen van dergelijke elementen een vollediger beeld zou geven.’
Ondanks zijn vele manco’s slaagt het fraudebureau er af en toe ook in om grote bedragen binnen te halen. Begin dit jaar betaalde de Britse overheid, na een onderzoek van OLAF, de EU meer dan 2,5 miljard euro nadat een crimineel netwerk Chinese importwaren (voornamelijk textiel en schoeisel) systematisch had ondergewaardeerd om minder invoerheffingen en BTW te betalen. Die ene zaak was een unicum in OLAF’s geschiedenis, maar maakt natuurlijk veel goed. BTW inkomsten gaan wel voor het overgrote deel naar de lidstaten, slechts een fractie is voor de Europese begroting.
LEES VERDER
www.ftm.nl/artikelen/profiel-olaf?utm_so...campaign=ProfielOlaf
----
OLAF en EOM, uitsluitend onderzoek, geen bestraffing. Terwijl de uitvoerende macht, EC annex de ER, met steeds meer miljarden jongleert. Dat is Ursula haar lang leven.
En de burgers, die zijn, hoe zullen we dat zeggen, nog minder dan 'quantité négligeable'.
door katertje
De volgende gebruiker (s) zei dank u: dirko
Graag Inloggen of een account aanmaken deelnemen aan het gesprek.
Tijd voor maken pagina: 0.228 seconden